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【案例】 重磅！中国县级融媒体中心改革发展报告（完整版） 县级融媒体中心建设是党中央做出的重大舆论战略部署，本文从县级媒体发展历程与现状出发，分析县级媒体改革存在的重点难点，探讨当前县级媒体改革发展的理念与路径。认为，当前县级媒体的改革关键并不是“大屏幕、大平面、大机构、大技术”等物理表现，而是体制机制的改革，应从整合资源、整合机构、优化流程、做实绩效、争取支持五个方面展开。 本文发表于《现代传播》2019年第4期，学术引用请注明：陈国权.中国县级融媒体中心发展报告[J].现代传播,2019（4）：15-21 县级融媒体中心建设是党中央做出的重大舆论战略部署，2019年，县级融媒体中心建设成为传媒研究与实践的热点与焦点；但是，很多人对县级融媒体中心就是简单就事论事，凭感觉写当前现状，拍脑袋提方案，缺乏对当前县级媒体发展历史、层次、方位的清晰认知，对于县级媒体当前存在的问题与难点，融媒体中心到底要解决什么问题等也没有明确判断。2018年9月至2019年1月，本课题组就县级媒体发展改革状况及县级融媒体中心推进课题对东中西部23个县的媒体进行了调研，本报告为最终研究成果。 本报告认为：加强县级融媒体中心建设，“大屏幕、大平面、大机构、大技术”仅是物理外在表现，关键还是体制机制的改革，不能本末倒置。县级融媒体中心是当前形势下进行县级媒体改革的重大契机，是方法与手段；而县级媒体改革的终极目标，则是提升县级媒体“四力”，建成建好党的舆论宣传工作“基石”，实现“引导群众、服务群众”。 一、县级媒体发展历程与现状 回顾改革开放以来县级媒体发展的历史，就是一部“治散治滥”的历史，“一放就滥、一管就困”贯穿始终。 我国县级媒体的第一个发展高潮是上世纪50年代，大量县级报纸应社会主义改造与建设的动员需要而创刊，1956年底，仅浙江省就有县报75家，除海岛县，几乎县县有报。但三年困难时期，县报陆续停刊。 （一）广电的治散治滥 县级媒体发展的第二个高潮是上世纪80年代中期，1983年3月，为迅速提高广电覆盖面，当时的广播电视部召开了全国广播电视工作会议，时任部长吴冷西提出，两级办电视的政策已不适应形势，凡具备条件的省辖市、县也可开办广播电视台，除转播中央和省台电视节目外，可播出自办节目。后来的中共中央37号文件明确了“四级办广播、四级办电视、四级混合覆盖”的广电体制，县级广播电视台数量迅速增加。从无到有，1985年，县级电视台就有了61座，全国电视台从1980年的29座，到1991年的543座，增量主要就是地市县电视台。县级电视台风起云涌，但“一放就滥”，很快就出现了重复建设、资源浪费、闲置、内耗的现象。 广电的治散治滥开始逐步推进，1995年，国家开始全面停批县级台建设，1995年5月，广电部的《关于对各级无线和有线广播电台、电视台进行检查的通知》下发，整顿非法批台、建台、乱播滥放现象。1997年8月，广电部又通知要求：同一县（市）设立的广播电台、电视台及有线电视台必须合并为一个播出实体。1999年11月国务院办公厅发布《关于加强广播电视有线网络建设管理意见的通知》，主要内容：一是网台分离；二是电视与广播、有线与无线合并；三是四级广电停办；四是公共频道将取代县级电视台的自办节目，只留一定时段供县级电视台播出本地新闻和专题节目。2001年，国家广电总局下发《关于加快有线广播电视网络有效整合的实施细则》，要求采取措施加快广播电视网络整合，形成垂直的广播电视网络运营新格局。 2002年7月1日起，省级电视公共频道统一开播，县级电视台的自办电视频道取消，主要职能改为转播中央、省和市级电视台节目。这将县级台逼到一个非常边缘的境地，甚至其所肩负的意识形态功能也被弱化，这一功能被中央、省市台的有线网络所取代。但县级广播电视台依然在艰难中发展，2007 年底，全国广播电视播出机构2587座，其中县级广播电视播出机构1916座，约占全国广播电视播出机构的74.1%。 （二）2003年县市报治理整顿 报纸方面则要窘迫得多。上世纪90年代中期，在邓小平南巡谈话精神鼓舞下，县市报掀起了“复刊”“创刊”的高潮，呈现出前所未有的繁荣景象，这实际上是县级媒体发展的第三个高潮。在谈话发表当年，县市报数目发展到200多家；1993年达300余家；1994年460余家。到本世纪初，比如浙江省，又一次实现了除海岛县，县县有报纸的盛况。最火爆时，仅2000年12月，国家新闻出版署就给浙江省新批了8家县级日报公开刊号。跟县级广播电视台类似，县级报纸也是一放就滥，“四级办报”，全国出现了1000多份县级报纸，当然有些没有国内统一刊号；一个村委会要定中央、省、市、县四份党报，在减轻农民负担的呼吁下，报纸的治散治滥被提上议事日程。 2003年7月，《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步治理党政部门报刊散滥和利用职权发行，减轻基层和农民负担的通知》下发，要求：“县（市、旗）和城市区不再办报刊，已经办的要停办。对个别影响大、有一定规模的县市报，可由省级党报或地市级党报进行有偿兼并，或改为地市级党报的县市版。”7月23日，新闻出版总署提出了县报刊号保留的具体标准，即：“对人口在50万以上，国内生产总值在100亿元以上，社会消费品零售总额在30亿元以上的县（市、旗）所办报纸，年广告收入在400万元以上的，经严格评估论证后，可由省级党报或地市党报进行有偿兼并，或改办为地市级党报的县市版。” 2003年的报刊治理整顿终结了四级办党报的历史，2003年6月，共有1000多份县报，其中，309家有全国公开刊号；整顿之后，2003年7-12月，258家具有全国统一刊号的县报被注销。51家县市报的刊号予以保留，其中包括6家“我党解放前创办”，4家少数民族自治县报纸，以及41家经营状况较好、拥有一定经济能力的县报刊号被保留；分别由省级或地市级党报进行有偿兼并，不再归为党报序列。 （三）满足县级传播需求的县级媒体突围 经过两次治理整顿，全国县级党委政府手头所掌握的传播工具与阵地就变得极其缺乏。调研中，我们感受到，各县对一个自己拥有自主权的媒体媒体有着非常迫切的需求，强制性地关停并转，并不能够扼杀住这样的媒体需求；相反却让这种需求变得更加强烈。 在公共频道体制下，县级党委政府所诟病的是拥有广播电视台，需要财政投入的同时，却没有完全话语权。这样不适应基层需求的改革一般都难以持续，加上县级电视台与公共频道争夺播出时段，以及公共频道定位上的摇摆，后来除了如安徽这样的少数几家公共频道，大部分公共频道基本上名存实亡，都成了省级各频道的垫底，在尴尬中艰难度日；而拥有足够需求的县级电视台依然在曲折中繁荣如初。 为满足传播需求，大量以“今日”为开头的没有统一刊号的县级报纸也开始涌现。县市报不减反增，以浙江省为例，2003年治理整顿前共有57家县报，其中有27家拥有国内统一刊号。整顿注销了11家县报的刊号，保留16家，后又变通增加了两家，共18家县报有刊号。但目前据调查，浙江全省有刊号无刊号的县报共65家，实际上比2003年整顿之前还增加了8家，也就是说，浙江省现在基本上每个县都办有报纸。而在其他省份的县报也大都相继恢复，或者更名，赠送订阅，没有广告许可证。 （四）新媒体成县级舆论格局最大变量 世纪之交，新媒体的崛起，带来冲击的同时，也给渠道匮乏的县级媒体提供了绝好的拓展机会。只要内容有足够吸引力，县级媒体就有了突破区划限制的可能。从电子版、手机报，到之后的两微一端、短视频。 1999年1月1日，《绍兴县报》就开办了电子版。1999年9月29日《萧山日报》网络版成为第一家日更的县报网络版。2005年11月，《今日德清》创办了县级手机报。随后，各县纷纷开办手机报，顶峰时期，浙江全省有60多家县级手机报，几乎都是收费阅读，直到2016年左右，很多县又停办了手机报。2016年，浙江省几乎所有县级报纸，都开通了多媒体数字报。 基本上所有的新媒体形态，县级媒体都有涉及。据调查，县级媒体中有60%的拥有三种以上的媒介形态；在今日头条、一点资讯等第三方平台开通了官方账号的有45.1%的县；有579个县拥有新闻客户端，覆盖率达30.96%；占比达87.54%的县，共计1637个县开办了微信公众号。一些县还与社会公司一起合作建设新媒体，比如2016年，江苏常州金坛区广播电视台和金坛建设发展有限公司共同出资组建了常州江东现代传媒有限公司，注册资本1亿元，创办的金坛网微信公众号在全国2851个县中排名第六，已囊括网站、电台、电视等多个公众号。 目前县级舆论格局的最大变量是地方自媒体，包括政务媒体和个人自媒体。县级移动、电信、联通及局以上部门、一些社会团体、企业、个体都利用新媒体搭建自己的自媒体平台。一些县甚至出现了地方自媒体内容矩阵公司，联盟了百个城市，这些自媒体分食了县域体制内媒体的内容流量与广告资源。加上大型互联网公司最近几年的流量下沉策略，都给县级媒体传播格局带来巨大影响。2014 年以来的微博用户月活超过4亿，2018年快手用户日活过亿，这些用户大部分是来自县级的小镇青年。由于体制机制的束缚，这些大平台账号中，县级媒体的影响力远比不上那些自媒体。宣传部门的同志反映，这些自媒体中的谣言、软文、色情、暴力等负面内容成为影响县级舆论生态的重要因子，严重干扰了舆论良性格局的建构。避免这些流量下沉的自媒体影响，成为县级融媒体中心建设的重要价值与意义。 （五）县级融媒体中心建设机遇 为满足县级传播需求，应对新兴媒体冲击，坚守基层舆论阵地，打通舆论传播的“最后一公里”，县级融媒体中心建设应势而生。2018年8月21日召开的全国宣传思想工作会议上，习近平总书记提出 “要扎实抓好县级融媒体中心建设，更好引导群众、服务群众。” 实际上，在中央顶层设计之前，为应对县级媒体所存在的问题，很多县已较早开始了改革尝试。县级融媒体中心也是建立在大量基层试点之上的顶层设计，满足基层的切实需求。 一些县先以建立县级新闻中心的名义来满足县级传播需求。比如，杭州建德市的县报刊号在2003年报刊治理整顿中被注销，后经多次研究，决定成立建德新闻传媒中心，建设建德新闻网站（网页），由网站出版免费发行的《今日建德》，经费由市政府补贴；同时，市区部分街面广告，由传媒中心负责经营，以弥补经费缺口。2005年，这一经营模式不仅很快在浙江全省推广开来，还吸引来江苏、山东等省县级传媒学习取经。 一般新闻传媒中心也是汇聚当地媒体资源的聚合平台，由县委领导，各县宣传部主管，成为重要的宣传舆论阵地成为当前的县级融媒体中心前身。 县级媒体合并为一家的尝试也较早开始。贵州瓮安县2008年将报纸、广播、电视、网站合并为一家媒体。早在2011年，长兴传媒集团就由原来的长兴县委报道组、长兴政府网、长兴宣传信息中心、长兴广播电视台、四个单位整合组建而成，包括广电、报纸、网站、新媒体等各种媒介形态。2016年9月，江西的宁都、寻乌、崇义三县的全媒体中心同步举行揭牌仪式。 2018年开始，关于县级融媒体中心的基层试点开始在一些地方推进，2018年2月，浙江青田电视台与青田侨报社合并成立了青田传媒集团。2018年4月，河南日报报业集团旗下的大河网与安阳县联合建设县级融媒体中心。2018年7月6日，湖南日报社与浏阳联合建设的浏阳融媒体中心挂牌；同日，在陕西延安富县举行了陕西省县级党委政府集中宣传平台上线仪式；7月6日，四川省市县融媒体中心建设现场会在达州市召开；7月21日，北京海淀区融媒体中心挂牌……全国宣传思想工作会议后，全国掀起了县级媒体发展的第四个高潮——建设县级融媒体中心。 融媒体中心建设对于县级媒体而言，是个千载难逢的好机遇，借势县级融媒体中心建设的春风，可以在体制机制、资金资源、场地人员、编制机构等县级媒体以往根本无法解决的问题上获得改革动力与支持，迎来县级媒体的大发展大繁荣， 提升县级媒体传播“四力”，达成“引导群众、服务群众”目标。 二、县级媒体存在的困境与问题 历次的媒体结构性调整，县级媒体都是裁撤的重点。以都市报、都市报频率为代表的世纪之交的市场化媒体浪潮，也没有波及县级媒体。没有经历充分的媒体市场竞争，这就导致县级媒体传播意识薄弱，习惯于以前的那种宣传模式，一旦遇到完全市场化的新媒体，县级媒体的舆论“四力”受到极大挑战，县域舆论阵地堪忧；加上地市级、省级媒体及各种卫视的覆盖渗透，以及各种新媒体形态的冲击，县级媒体“四力”弱化、经济困难、机制落后、重复建设，人们普遍对县级媒体的存在意义产生怀疑。在2018年8月之前，县级媒体长期不被关注，一些县市领导也不重视，在人财物等方面的投入不够积极，或被动应付。 （一）机制落后 对于进行融合中心建设的县级媒体而言，机制落后的表现是它的矛盾性。媒体主管领导主张县级融媒体中心改革“媒体优先”、先试先行；但各类监管者则认为政策面前对所有事业单位一视同仁，一把尺子量到底。新昌县新闻传媒中心主任陈立新说：“现有体制把你的手脚捆起来，却要你到市场去游泳；管理方式按照机关事业单位管理，运行的却是市场化模式，不好解决。” 编制紧张、复杂。人才缺乏已经成为制约县级媒体发展的重要因素，但编制成为引进人才的一大壁垒。鄂尔多斯东胜区新媒体中心由于新成立且专业性强，受岗位职称评聘和专业技能等因素局限，成立时核定编制有7个，却一直无法从相关部门调配人才，中心原有的两个编制也不得不被编办收回。2017 年10月，新媒体中心通过购买服务形式引进了7名工作人员，但工资待遇问题却未能妥善解决。 县级媒体编制复杂也成为影响改革推进的大难题。一个县级电视台内有两三种不同的编制，不同编制不同待遇，很难留住没有正式编制的人才。河北张家口宣化区试图整合区内三家媒体，但三家媒体的人员编制、身份都很复杂，全额、差额事业、企业、聘用、劳务派遣等，很难处理。县级媒体改革必须优先解决这些问题。 绩效考核不成熟。推进当前县级媒体的改革，要求媒体具有较大的考核权限，实现被考核者的业绩贡献，发挥绩效考核办法的激励作用；但对于采用全额拨款事业单位体制的媒体而言，如果将在编人员全部列为全额拨款编制，那么目前政策对全额拨款事业编制人员的工资结构及发放金额都有详细的政策依据和财政预算，并且落实到人，否则就是违规发放。强调绩效考核与业绩贡献的企业化分配机制与传统事业单位强调总量稳定的资历性工作结构就难以匹配。 一些县级媒体也有绩效考核制度，但是工资浮动部分差额很小，员工根本不在乎，基本上起不到奖优罚劣的作用。缺乏有效的绩效考核制度，在一些有多种编制的单位内部，就出现事业编制的不干事，还拿钱多；编外、企业编制的干活多，却拿钱少的现象，造成分配不均，积极性调动不起来。 有些县还将媒体绩效考核、参赛评奖的奖励当成滥发津补贴而制止，这实际上将媒体的特殊性与公益事业单位的基本性质人为割裂，一定程度上挫伤了采编人员的积极性。 缺乏晋升晋级通道。一些县级媒体，特别是没有公开刊号的县级报纸，记者编辑没有职称评定通道，也缺乏晋升机制，只能“混着”。县级媒体平台小，激励机制不完善，难以留住专业技术人才。流失员工中，优秀人才占比较高。跳槽、公务员考试成为流失的两种主要方式。宁津县广播电视部分招聘人员甚至有编制的人员通过跳槽、公务员考试等方式寻求其他方面发展。浙江缙云电视台近三年就有10余名青年职工外调或辞职。 更难办的是县级融媒体中心整合机构所带来的干部职数大幅压缩问题。整合后的事业单位，领导管理岗位超编的，一般上只减不增，“退一缩一”，逐年消化。但这样一来，年轻干部成长的天花板就大幅降低，晋升无望，对这样的整合改革有抵触心理；干部老龄化也将愈演愈烈。 （二）经济困难 靠什么来养活县级媒体？平常展示多的县级融媒体中心建设的“典型”大多是经济基础较好的县的媒体，与这些典型相比，全国2851个县当中，绝大部分经济发展情况一般，当然还包括贫困县，这些县的县级媒体经济状况较差，甚至有些捉襟见肘。 世纪之交的“台网分离”改革中，县级网络公司收归省网络公司垂直管理，这使大部分县级媒体失去了最大的营收来源。如今，回头看看仅存的几家台网没有分离的县级媒体营收状况，就可知台网分离给县级媒体带来怎样的经济困难。湖州市的长兴、安吉、德清是三个台网没有分离的县，其中，长兴2017年广电网络收入4000万元，广告收入3800万元；安吉广电网络收入3000万元，广告收入只有1500万元；德清广告网络收入3000万元，广告收入4000万元。不可想象，如果少了有线网络的收入，这些县级媒体依靠什么来填补。 从当前媒体功能看，只能依靠广告，但县级媒体广告形式越来越少，极少有品牌广告投放，留给县级媒体最多的只能是医疗广告、购物广告，却受制于广告审查越来越严格的影响；加上各县的户外广告、LED广告、自媒体公号等的蚕食，县级媒体的广告形势越来越糟糕。2007年甘肃玉门县各类媒体广告总收入有310万元，2015年却滑落到36万元。贵州省各县广播电视台台陆陆续续遭遇经济危机。经济困难导致设备老旧、人才紧缺、节目经费缺乏、节目质量差，一些节目也因缺少广告而不得不停播。 对于一些经营实在无法持续的县级媒体而言，财政扶持或者拨款是一个较好的选择。但是，拥有财政拨款或者扶持的都是财政情况较好的县，对于一些经济发展层次不高，财政情况较差的县而言，不可能另外拿出钱来支持县级融媒体中心建设。江报客户端总编辑黄新阳说：“江西省有25个县依靠省级财政补贴40万元建设县级融媒体中心，一些县还直呼承担不了。”山西某县新闻中心主任很焦虑，他坦言：“县级融媒体中心建设的关键是后期运维成本会很大，需要持续投入，如果没有财政的扶持，就很难持续；但我们县不可能领带拿出钱来。”一些县级媒体“吃饭经济”都存在问题，遑论建设。 (三）“四力”弱化 当前的县级媒体改革的探讨聚焦于内容生产端的技术创新，而不注重用户端的需求变革，这实际上倒置了县级媒体改革的本质。媒体改革变成了炫技，“炫耀锄头，而忘记了种地”。县级媒体当前最大的问题并不是技术落后，而是内容质量的低劣，所导致的“四力”弱化。 县级媒体缺少市场机制的浸淫。大部分县级媒体都没有实行企业化管理，纯粹的事业单位，甚至有些还是参公事业单位；上世纪90年代开始的都市媒体浪潮的影响也只波及地市，县级媒体在本地一般都没有竞争对手，缺乏竞争动力，也就没有了改革的动力。缺乏绩效考核机制，加上人才、技术、资金等的匮乏，县级媒体的内容质量普遍不高，创新动力不足，吸引力不够。 县级媒体立足本地，受制太多。新闻报道程式化成为普遍问题，会议新闻多，民生新闻、社会新闻少，当地党政五套班子轮流登场，讲话、出席各种活动。一方面是迫于当地宣传任务，不得不报道这类新闻；另一方面是人力物力有限，自制内容生产能力不足，只得依靠县级领导的日常工作、党委政府的会议作为报道题材。熟人社会，受制太多，更缺少舆论监督报道，曾经有些县级媒体有过舆论监督的尝试，但很快就被事件分管领导或说情者打消了锋芒。 县域狭窄，新闻素材缺乏。一个县不可能每天发生很多有新闻价值的事情，县级媒体的可报道资源相对匮乏；不得不通过增加重播率来填充播出时间。为丰富内容，一些县级媒体不得不引进大量内容，但由于资金限制，引进的大部分都是一些廉价电视剧，加上那些低劣购物广告、医药广告，严重影响用户情绪，遭致反感。 即使成立了融媒体中心，也不会增加多少新闻资源，甚至加剧了新闻资源的稀缺性。江西贵溪市2016年10月组建了融媒体中心，目前共有11个媒体平台，包括贵溪报、贵溪广播电视台、贵溪发布微博微信、贵溪报微信、江西手机报贵溪客户端、掌中贵溪客户端、贵溪新闻网、贵溪手机报彩信、贵溪发布今日头条号和抖音号等，2017年度传播指数位列江西省100个县中的第一名，但是每周只有原创稿件30余篇。总体上看，县级融媒体中心发布平台太多，原创内容稀缺的现状极为严重，更遑论优质原创内容，僧多粥少的现象较为普遍。 （四）重复建设 县域面积狭小，却有三个以上的媒体。在没有公开刊号报纸的县，或有内刊编辑部，或更名为县外宣中心，由县委宣传部管理；广播电视台隶属于文体广播电视局，划为有线电视台类；还有专门的政府网站，又属于县政府内部组成部门。贵州湄潭县有三家县级媒体：县外宣中心、县文体广播电视局主办的湄潭有线电视台、县网络中心主办的政府门户网站。其中，县外宣中心有编制7人；县有线电视台有编制13人；县网络中心有编制4人。重复建设这么多的媒体部门，撒胡椒面一般，导致岗位设置和采编人员严重不足。 县级融媒体中心正致力于解决县级媒体功能重合、内容同质、力量分散、重复建设的问题。长兴传媒集团新媒体中心主任徐峰介绍：“县级媒体跟地市、省级不一样，地方很小，新闻就那么多，常常一个新闻事件中，各个单位都派人去采访，事情很小，记者现场乌泱泱一大片，很不好看；县委书记下乡调研，仅记者就坐了一车，既耗费人力物力，又拉低了效率；所以在2011年才会成立长兴传媒集团，试图改革这种情况。”分宜县融媒体中心李建艳介绍，以前一个活动需要2-3名记者，现在融媒体中心采访部调度，一名记者就可以完成。河北辛集市融媒体中心成立后，同一个采访任务实现了从之前的2-3路4-5人到现在的1路1-2人的转变。 鉴于县级媒体重复建设的问题，有多位实践者较早提出过县级媒体的整合思路与意义，包括统一宣传口径、整合人才设备资金、提高效率等，这也说明了县级融媒体中心建设的必要性与实践基础。 具有实际需求，满足当前难题；这也是县级融媒体中心建设与省市级媒体整合相比，更具可行性的主要原因。 三、县级媒体改革的理念与原则 习近平总书记在2018年9月20日主持召开的中央全面深化改革委员会第四次会议上强调，要把改革重点放到解决实际问题上来。当前的县级媒体改革应着力解决阻碍发展的体制机制问题，在改革理念上应有所厘清。 （一）实行企业化管理要因地制宜 县级媒体改革必须走出“市场化”误区。很多人一说媒体改革就是“甩包袱”，把媒体推向市场，自收自支；一些县既想使用传媒工具，又不愿意承担必要开支，弱化和忽略了媒体职责使命和公益性质。 课题组在为一些县进行改革咨询时深深地感受到：县级媒体改革的最简单做法就是实行企业化管理，则人员、编制、薪酬、绩效难题都能迎刃而解；但问题是，很多县级媒体缺乏足够的经济体量维持企业化管理，县域经济发展水平相对落后，商业规模小、层次低，缺少广告资源；加上新媒体带走了部分广告客户，县级媒体经营情况堪忧，不可能获得持续的经济支持。在一些县级媒体人看来，这一轮县级融媒体中心建设大铺摊子，增员增编，财政大幅补贴，但担心当地行政长官支持以及经济支持的可持续性。 全国县级媒体中，完全企业化的少之又少，采用的都是全额拨款或差额拨款形式。湖南省共有89家县级广播电视台，其中全额拨款事业单位49家，差额拨款事业单位40家。 作为县级融媒体中心的典型，长兴传媒集团实行的是企业化管理；但这是建立在长兴县雄厚的经济基础上的。据调研，2003年对县市报治理整顿中，因满足4个经济条件而保留下来的41家县报目前普遍情况较好。比如浙江日报报业集团旗下的9家县报，杭州日报报业集团旗下的5家县报，都已成为报业颓势下集团重要利润来源。主要原因就是这些县报所在的县是“百强县”，媒体经济运行基础较好。而绝大部分的县则没有这样的经济条件。 实际上，即使实行企业化管理，大部分县级媒体也只能依靠政务、购买服务，或者活动经营来实现，赚的也都是政府的钱。比如邳州广电的 “政企云”，为政府、事业单位、国企等客户提供宣传、信息发布、数据、托管、活动、技术等服务，一年创收500多万元。长兴传媒集团的经营收入中，政务合作、活动营销、产业运营、商业广告比例为3:3:2:2。其中前三项就主要来自政务。 在这种情况下，县级媒体实行企业化管理切忌一刀切，应因地制宜。采用公益事业单位的性质更符合县级媒体实际；当然，对于有条件的县，也可以实行企业化管理，但实行严格意义上的事业企业“两分开”。江西分宜县融媒体中心成立后，作为全额拨款公益类事业单位，但同时成立一家独立核算的经营性传媒公司，负责分宜县融媒体中心旗下的媒体平台的经营创收。融媒体中心与经营性公司实施彻底的两分开，用经营性公司的营收来支持融媒体中心运作。还有山东高密融媒体中心以及江苏金坛广电也都成立了文化传媒公司负责经营，将采编与经营彻底分开。 从当前县级媒体应承担的舆论与服务两种职能上看，新昌县传媒中心主任陈立新建议，财政应对公益性职能全额拨款进行事业保障；而允许服务职能进行市场化运作、企业化经营。这是符合当前县级媒体发展实际的。 （二）不做App 从现在已经建成的县级融媒体中心的情况来看，不仅是大屏幕成为了标配，一个自己能够掌控的App也成为标配，有些县如浙江青田还拥有两个App。一般情况这个App的功能是多而全的，新闻、政务、民生服务板块都有，每个板块下还有很多功能单元，还会采用UGC模式，试图用App来聚拢区域内的所有内容生产者、服务提供者。 但效果较差。2016年邳州广电的“邳州银杏甲天下”App上线,目前总装机量只有45万，但仍然摘得2017年度中国县域最强广电App冠军。可想而知，其他县域App的装机量、活跃用户数。同样，山东宁津的 “智慧宁津”App目前只有2万装机量，总点击量只有2200多万次，但在全国近200家与山东台轻快融媒体云平台合作的县级台点击量统计中多次排第一名。被山东网络广播电视台评为“全国最具影响力”手机台，轻快云平台“最具人气手机台奖”等称号。 即使是县级融媒体中心所强调的“平台”模式中最关键的UGC账号入驻，也遭遇了数量极少的问题。“邳州银杏甲天下”APP的“政企云”只吸引到不到45家乡镇企事业单位入驻。江西分宜县融媒体中心的“画屏分宜”新闻客户端试图打造“分宜政务微矩阵”，但目前也只有100多个账号入驻。但如果考虑到一个县只有二三十万人口时，类似于45万的装机量、100个入驻账号又是非常努力的成果。一个县，确实没有足够支撑App平台运行的资源。 对于App的使用而言，施拉姆的媒介选择公式同样起效，媒体选择=媒体获得的价值/费力程度。而在平台模式下，App用户使用人数很少时，用户加入所需要的费力程度，包括下载、时间、精力等是高于其所获得的价值。只有用户达到一定规模，平台具有更高价值，才容易吸引新用户。当所获得的价值超出费力程度时，这个节点就是App的“临界规模”。为达到App的“临界规模”，很多App都动用行政手段，下载任务层层分解，比如湖北竹山县委办、政府下发红头文件，要求各乡镇、单位积极动员系统和下属干部职工、家属安装“云上竹山”客户端，还要按时间通报安装进度，从而实现了“干部职工安装全覆盖”。 但仍然无济于事，这样的硬性安装的用户黏性很差，而且还会遭遇到“换机陷阱”。县级媒体平台资源有限，无论怎么努力都无法达到这个“临界规模”，这个平台就越发缺少对用户的“补偿”。即使一些App采用“看新闻赚钱”的模式，也依然无法让用户觉得物有所值。需要强调的是，平台模式下，货币补偿是低效与短暂的。相较而言，平台能给内容生产者以提高声誉、业务发展、交流便利等机会，这样的非货币补偿更有价值。但这些价值，在平台还没有越过“临界规模”之前，是不可能实现的。因此，课题组认为，县级媒体提高服务能力，不能以App为抓手。 从某种程度上说，县级融媒体中心最需要的是平台思维，更强调用户体验，用户的获得感；而不是纯粹的App平台。比如，更强调生产者与消费者之间的交易成本，信息搜索成本、交易的谈判成本和交易执行成本。不仅关注货币成本，更关注时间与精力等非货币形式成本。作为一种折中方案，采用微信公号提供服务，或者微信小程序搭建服务平台，更符合大部分县级媒体发展实际。 （三）不能一刀切 中国2851个县，每个县的县情都不一样，媒体运行情况也不一样，既存在一些共性问题，也存在一些个性问题，需要区别研究应对，政策实施不能“一刀切”。 前车之鉴，“四级办电视”政策虽促进了县级电视台的发展，但也存在盲目建台的问题，一些县不顾本县经济情况建台，即使获批后却由于条件不成熟不能开播，还有的县盲目模仿中央、省台的机构岗位设置、场地安排，铺张浪费；才会导致之后的治理整顿。同样，2003年对于县级报纸一刀切的治散治滥，至今仍然为人们所诟病。很多人认为，不应以计划经济的思路来干预县报的生存与发展；是否应该拥有报纸，应由当地政府和读者需求决定。这就导致治散治滥之后，大量没有公开刊号的县报纷纷创刊，在边缘中求生存。 2017年1月，刘奇葆同志在推进媒体深度融合工作座谈会上，强调各媒体要从自身条件出发，进行“中央厨房”的建设。这句话同样适用于县级融媒体中心改革，各县级媒体应结合自身情况发挥主观能动性。 2018年9月，中宣部在长兴召开县级融媒体中心现场会，提出了全国推进县级融媒体中心建设的时间表，要求全国所有的县在2020年前建设好县级融媒体中心，2018年要先行建设600个县级融媒体中心。有一些省份却已抢在时间表前面率先“完成”县级融媒体中心建设任务，浙江省提出的口号是“力争2019年底实现全省全覆盖”。贵州省更快，2019年4月前，全省88个县区的县级融媒体中心将全部建成。四川省也提出“183个县将于2019年建成县级融媒体中心。” 在时间表的压力下，应付现象频频出现。一些县级媒体迅速成立了 “融媒体中心”，但往往只是简单地让新闻中心、电视台、网站等坐在一起“合署办公”，或者就直接做加法，新成立一个“融媒体中心”，然后让每个单位出一个人到“融媒体中心”坐着，甚至只是简单挂牌成立了“融媒体中心”，搞个仪式，剪一下彩，揭一下红布，县内各个媒体机构并没有进行整合，各媒体的机制也没有改革。 实际上，每个县级媒体所处的县域、经济发展情况、人口总数、城市化进度、当地媒体竞争格局、甚至包括当地行政一把手的重视度，都影响着县级媒体改革的方向与路径、做法。“标配”这个词并不合适，不可能让全国所有的媒体都向人民日报“中央厨房”学习，无比巨大的大屏幕，无比巨大的工作大平面。还是应该采取适合本地本媒体的切合实际需求的媒体改革举措。长兴传媒集团在召开了县级融媒体中心的现场会之后，一个月就接待了200多批次的参观学习者，接待人员不堪重负；然后就是一窝蜂地模仿，全然不顾是否符合本地县情，是否符合本媒体实际需要。有些县区本身是贫困县，经济总量不够，却也学长兴传媒集团搞企业化管理，不知道依靠什么来进行企业化管理，依靠什么来养活县级媒体？ 湖北省委宣传部常务副部长张海明的话颇具代表性：“要突出问题导向和效果导向，坚决避免资源浪费、低效失效的‘面子工程’，尾大不掉的‘烂尾工程’，功能无序叠加、内容无限扩充、建设无休无止的‘胡子工程’，不且实际、照搬照抄的‘劣质工程’”。而这三种“工程”目前都较大范围内存在，需引起警惕。 四、县级媒体改革的着力点与路径 2018年11月14日，中央全面深化改革委员会第五次会议通过了《关于加强县级融媒体中心建设的意见》，指出，要深化机构、人事、财政、薪酬等方面改革，调整优化媒体布局，推进融合发展，不断提高县级媒体传播力、引导力、影响力。 当前的县级媒体发展形势，要切实提升县级媒体传播力、引导力、影响力、公信力，更好地“引导群众、服务群众”，最需要的并不是“大屏幕、大平面、大机构、大技术”，而是从顶层设计角度的体制机制改革，以及与之相匹配的资金、人才、机构改革政策。 （一）有效整合媒体资源 中宣部在县级融媒体中心建设现场会上提出：“努力把县级融媒体中心建成主流舆论阵地、综合服务平台和社区服务枢纽”。要实现这三个功能，必须有效整合县域内各种媒体资源。县级媒体不应只有传统的电视台、报纸、网站，还应该包括区县部委办局下属的各种政务自媒体账号，以及县域内各种媒体资源，应借县级融媒体中心的建设将其有效整合，统一管理，协同发布。要让区域内几十万人，各部委办局、企事业单位为“县级融媒体中心”制造信息产品并创造交易。 全国目前有政务微博近30万家，政务微信超过10万家，其中，县级及县级以下政务自媒体占大部分。这些也都属于体制内媒体，能够弥补县级媒体资源不足，覆盖面小的问题，但同时也存在着相互竞争与多头管理问题，“正规军”与“游击队”有时还会互相干扰，甚至对同一件事情发出不同声音。因此，县级媒体改革的重要步骤就是将这些“游击队”纳入县级融媒体中心，统一管理，一个声音、多个出口，发挥专业团队在舆论传播与舆情沟通上的专业优势。 最初级的尝试是微信代运营，浙江德清县融媒体中心代运维了25个镇（街道）部门的官方微信公众号，记者直接参与这些微信的内容生产。但融媒体中心应成为真正的信息“中心”。河北辛集市按照《宣传辛集新闻线索上报工作考核办法》，将各乡镇部门、大型企业的219名信息员全部纳入考核；然后集中力量运营微信公号“辛集发布”，还开通了头条号、凤凰号、企鹅号，实现了“两微十号”。组建了涵盖全市各乡镇、部门的845个工作群、涉及1.3万名干部职工，36家政务新媒体、39家自媒体的“百万粉丝矩阵群”，按照“同一事件、时间、信息、声音、位置”的“五同一”要求，对辛集发布的重要信息一起转发、推送。 整合政务资源也有利于达成“服务群众、引导群众”目标。河南项城融媒体中心整合全市70家官方网站、42个微信公众号，实行信息统一发布、运行统筹管理；联合便民服务窗口，与文化、教育、交通、功案、环保等单位合作，将各镇办的服务大厅业务办理、问题投诉、热点答疑等接入融媒体中心。打造“智慧城管”，将井盖、路灯等实行网格化管理，市政设施一旦损坏，融媒体指挥中心将收到警报，然后定位处理。浙江安吉县助力“智慧安吉”建设，建设全县187个行政村（社区）的信息网络和视频监控平台，将新闻传播、政务信息、民生信息和社会治理等都集中在这个平台，人民群众可以通过电视机顶盒，了解村务公开信息，享受衣食住行玩乐购等便民服务；既可增收，也为延伸服务和产业发展奠定基础，用服务增加县级媒体造血能力。 （二）大刀阔斧整合机构 县级媒体改革首先需要明确，改革解决什么问题。当下县级媒体迫切需要解决的是职责不清、重复建设、阵地弱化、创新乏力的问题。 首先需要树立管办分离的机构改革理念，进行宣传部、网信办、融媒体中心三个机构的职责交叉部分的确权。江西分宜从县委宣传部剥离出微博、微信、手机报、内部刊物四个媒体，从县文广新局剥离出县广播电视台、网络传输中心，从县政府办剥离出县政府网新闻频道，将之整合，成立了分宜县融媒体中心，宣传部、网信办只负责管理职能。 县级媒体的机构整合改革必须杜绝完成“任务”的懒政思想，在上级党委政府的强力支持下，相关部门权力整合先行，拉动促进机构整合；不做简单的“增量改革”，敢于在存量上动刀子，不惮于割掉一些既得利益者的奶酪。相对于外部资源的整合，内部机构的整合难度更大，因为它会打破现有利益格局，比如，中层职数就会减少，原有的这些中层股长没有办法安置，年轻同志的晋升空间会被压缩，重新定岗定编会让一些游手好闲的同志感到危机，遭致较多人的抵制与反对也是情理之中。 县级媒体应抓住县级融媒体中心建设这一大好时机，大力推进媒体机构整合，并以机构合并为抓手快速推进改革，并妥善解决好富余管理人员的转型以及岗位调整人员职责的确权。北京海淀区实施媒体“大部制”改革，撤销了区属各个媒体单位，组建了融媒体中心，将以前的报台网业务、区委网、政府网都划归到融媒体中心运营维护；将原有的19个科室整合压缩成8大中心：指挥中心、采访中心、编辑中心、政务中心、技术中心、用户中心、数据中心、行政中心，形成一种扁平化的体制架构，破除融媒体中心内部的机构壁垒。 浙江常山县2017年就开始合并广电台、新闻中心、新闻传媒发布平台，整合三个媒体的人员、资产、职能，成立传媒集团，并将业务整合，成立全媒体采访中心和编辑中心，统一调度所有采访与编辑力量。邳州广电对全台组织架构进行了重新设计和设置，围绕融媒业务成立了四个中心，对所有部门和岗位实行定岗、定责、定目标考核的三定设置，各部门和岗位目标考核导向更加明确，责权利融为一体。 （三）优化磨合采编流程 适应新媒体传播规律的策采编发流程再造，有统有分，不拘泥于理论，要在实践运行过程中不断磨合，探索出一套适应本地本媒体实际的科学的流程模式。其中，有三个共性点需要把握。 实行项目制，孵化爆款内容精品。人民日报社“中央厨房”的“项目制”运营模式有利于内容的创新与爆款产品的生产，一些县级媒体也引进了，效果较好。邳州广电按照兴趣重新组合、跨体制搭配的原则，成立了融媒体产品实验室，有60多名员工参与，生产出适应移动端阅读的多个“爆款”产品。2018年5月，推出的“@邳州人，书记喊你加入群聊，讨论这件事”H5互动产品，以市委书记的名义征求网友对推动邳州发展的意见，吸引了“10万+”用户参与，提出意见、建议两千余条；融媒实验室创作推出的网络视听节目《逗是这个事》，用邳州方言小故事，以轻松搞笑为风格，有地域特色，全网观看量达到600万人次。为保证项目持续性，鼓励员工的项目创意，邳州广电还成立了项目评审委员会，通过初审的项目可招募组建项目团队，项目实行另外的绩效考核机制，以增加参与项目的员工收入。 形成完善的外宣联动机制。对于县级媒体而言，外宣是重中之重，应形成联动机制。广东鹤山县建立“一站式新闻工作综合平台”，为上级媒体提供工作服务，形成通气会、协调会机制，召集地市以上媒体负责人参加，目前已有中央省市26家媒体入驻，已召开新闻发布会3场、接待各级媒体记者400多人次。本地的“腾龙龙舟赛”“大交通”等重大活动也通过平台分发到入驻的各媒体，形成了舆论宣传合力，提升了外宣影响力。 还应特别重视外宣激励机制，在保障基本收益的同时，以更多的激励措施鼓舞员工生产优质外宣产品。还应建立外宣学习机制。组织外宣进行专业培训和对外交流活动，形成一批具有专业素养的外宣团队，发展媒体外宣工作。通过学习不断地进行丰富和提升，使团队不断进步和发展。 加强把关制度建设。以往的新闻中心一般都没有总编辑，一般由主任来负责事务性的工作及内容把关，形成了采访部、部委办局街道、项目部和编辑部对接，编辑部向主任报送的模式。这种把关模式下，主任有较繁琐的日常事务性工作，对于内容的把关会显得细节不够。而编辑部责任重大，承担高压的工作环境。因此，县级媒体的改革应建立总编辑把关制度，能使编辑部和主任都有更多自主空间，对于内容的把控更加完善细致。 （四）抓实做好绩效考核 这是内部机制改革的重要抓手。需改革“身份管理”为“岗位管理”，改革“主观评价”为“量化考评”，改革“档案工资”为“绩效薪酬”。绩效坚持向媒体采编一线倾斜，多劳多得，少劳少得，奖优罚劣，奖勤罚懒。县级融媒体中心作为特殊事业单位的性质与运作方式在绩效方面的改革需要政策的理解与认可。 县级媒体虽然要严格参照公务员或事业身份管理；但媒体作为内容生产需要创造性劳动的工作属性必须要有良好的绩效考评作为指挥棒。为规避全额拨款事业单位属性和不能自行制定奖励政策的规定要求，四川合江县新闻中心将考核指标细化，逐项落实到目标绩效综合考核办法中，利用目标绩效考核奖金进行二次分配：每季度以部门为考核主体、按照内部考核等级发放；制定通讯员队伍考核激励机制，对稿件按浏览量发放稿酬，经费由承担各平台经营的国资公司——泸州荔枝红文化传媒有限责任公司经营收益支付。 青田县委为保证薪酬改革到位，县委宣传部牵头制定了《青田县融媒体中心（青田传媒集团）年度工作目标考核办法》，按照总量控制、自主分配、多劳多得，优秀绩优酬的原则，激发员工干事创业活力。允许集团干部职工绩效工资总量上浮50%。山东高密市确定广播电视台为公益事业单位，但同时每年拿出500万元宣传奖励基金，用于奖励有影响力的新闻产品。 为对产品质量进行合理评价，可采用“四力”评估体系，以所生产内容产品的传播力、引导力、影响力、公信力的情况作为评估标准。 同时值得注意和改进的是，强调奖励的及时性。奖励应及时发放给相应员工，而非很长的时差或者仅仅一张空头支票，这样奖励的效果会大打折扣，及时的奖励发放更能有效激发员工的工作热情和优质内容创意。 还可将业绩考核纳入到职位晋升中，实行职务业务提升双轨制首席、领衔制度。长兴传媒集团优化“双聘+五档薪酬”机制，2017年开始实行“积分制考核体系”，逐步建立起科学公正的量化考核体系，并建立人才选拔双轨提升机制，对于具备管理能力的人员，结合绩效考核和选拔机制，纳入中层岗位；对于业务能力较强的人员，则出台配图的特殊人才年金制和首席人员首席待遇制度，使员工拥有两条上升通道。 （五）积极争取资金政策 2019年1月25日，习近平总书记在中央政治局第十二次集团学习时强调：“各级党委和政府要从政策、资金、人才等方面加大对媒体融合发展的支持力度。各级宣传管理部门要改革创新管理机制，配套落实政策措施，推进媒体融合朝着正确方向发展。”这为当前县级媒体改革获得政策资金支持提供了政策依据，并保证了今后县级媒体改革的持续性。 目前县级媒体可以从以下几个方面获得政策资金支持： 财政拨款。随着各级党委政府对县级融媒体中心的重视，直接财政拨款越来越多。四川合江县融媒体中心建设所需场地、资金、人员经费得到县财政全额保障。江西分宜县财政为保障融媒体中心常态运行，保证宣传主业的财政经费，采取逐年增加预算和全额返还预算外收入的方式。浙江青田县对原青田侨报和青田县广播电视台享有的财政拨款额度不变的前提下，明确了融媒体中心所有的建设、运行、维护经费纳入县财政年度预算，目前全年给予资金达4000万元。云南大关县2011年融媒体中心启动时，就获得了50万元启动经费、50万元设备费用以及每年40万元的运行费。 项目资金。当前的县级媒体改革不可能完全依靠媒体自身积累筹措资金，甘肃玉门广播电视台投资1200万元建设“一中心四系统”的媒体共享平台，仅这一笔投入就相当于玉门各类传统媒体2015年全年广告收入的33倍。更多的扶持来自融媒体项目资金，山东昌乐电视台的融合高清新新闻生产系统、高清播出系统等，都由县财政投资300万元兴建。江苏邳州经济情况较好，近两年来，邳州市委市政府先后投资2200多万元，对邳州台网技术进行升级改造，建设融媒体指挥调度中心。河北辛集市财政投入120万元，助力融媒体中心建设。中心配备了高清摄像机、无人机、LED大屏、编辑机、数码照相机等高端设备，用这笔资金还建立了“多媒体数据库”。 运营资源。长兴传媒集团如今成为地标的大楼就是2007年长兴县政府划拨的土地，总投资1.5亿元。2017年，四川合江县委、县政府在新政务中心大楼划拨1200余平方米给新闻中心，用于融媒体中心建设。场地参照山东广播电视台融媒体指挥调度中心建设和装修。很多县建设融媒体中心的场地都是由县委县政府解决。 购买服务。这是县级媒体获得经济支持的重要一环，长兴、安吉、德清三县2017年的政府购买服务收入分别占总收入的24%、25%、28%。德清县新闻中心承建了德清县政府的“智慧德清”指挥中心、县政府大数据中心平台、全县社会治理“一室四平台”业务、公安“雪亮工程”监控、教育监控系统。河南项城把各党政部门单位的政务发布、舆论宣传等经费集约使用；与纪委监委联合运营“清风”系列公众号，与税务部门联合开展“发票摇奖”活动，与各单位、乡镇联合开展政策法规宣传活动等，充实财政经费支持。浙江青田县还专门规定全县党政部门、乡镇街道在同等价位前提下优先采购青田传媒集团提供的各类文化、信息等产品等额有偿服务。 政策编制。对于县级媒体的扶持并不仅仅是资金方面，编制、政策方面更需要。县级媒体改革会涉及诸多行政主管部门，协调难度很大。应围绕改革过程中涉及广电、报社、宣传、财政、人事、编制、纪检等诸多部门，成立统一领导小组，多方共同参与，集中力量解决改革政策难题。浙江常山县虽然实行企业化运行管理，但专门推出县级融媒体中心的财政保障政策，除媒体改革所需经费纳入财政预算外，还全面保障薪酬绩效考核制度创新，优化人才招引培养政策体系。 编制方面，也是县级媒体改革重点难点。这一点，尤其需要上级领导的支持。需要正视多个媒体整合成一家之后干部职数缩减的影响。在干部选拨工作上可以实行“退二进一”的优惠政策，避免年轻干部晋升无望、干部老龄化对于媒体改革的影响。江西分宜融媒体中心增加配足编制，分宜市编办专题研究编制情况，使融媒体中心编制数达到40个，允许人员不足部分以聘用方式解决，在岗人数短期内翻了一番。在机构级别还做了加法，原来新闻中心主任就是副科，成立融媒体中心之后，配齐配强为“两正三副”，主任、总编辑各一名，都是正科；副主任1名，副总编2名，都是副科。有了希望，改革劲头才足。 （作者是《中国记者》杂志值班主编，本文是国家社科基金课题项目《提升主流媒体新闻供给质量的扶持路径研究》<项目批准文号17BXW098>的阶段性研究成果，原文发表于《现代传播》2019年第4期，学术引用请注明：陈国权.中国县级融媒体中心发展报告[J].现代传播,2019（4）：15-21） 来源：微信公众号“ 报业转型” 编辑：马晓晴
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发表于 2019-5-11 21:28:08
