关于党的领导：1982年宪法的重要修正

刘海明

-我国现行宪法并没有明确规定国家由中国共产党领导

高 锴

2011年第8期 炎黄春秋杂志




　　世所周知，中华人民共和国是由中国共产党领导的。中国共产党领导中国各族人民，在经历了长期艰难曲折的斗争之后，建立了中华人民共和国。中国共产党由革命党变成了执政党。迄今，中共党员人数已超过8000万人，在政府机关、企事业单位以及社会团体中，中共党员都占有很大比例，担任重要职务。按照中共党章，党员必须执行组织决定，因此，只要中共领导一声号令，全党坚决响应，全国也就会随之行动。从这个意义上讲，中国共产党对国家的领导，在事实上是毫无疑问的。

　　但是，我国现行宪法（1982年宪法）并没有明确规定国家由中国共产党领导。这是为什么呢？

　　有人说：“1982年宪法序言中多处写了中国共产党的领导，足以证明中国共产党的领导是宪法规定的”。笔者认为，这是对宪法的误读。

　　宪法序言是宪法的重要组成部分，它主要讲述立法经过、历史背景、立法宗旨等，但它不是宪法正文，而是宪法的前言；是解释和说明宪法，引导人们去正确理解宪法，以利于宪法的维护和施行。宪法序言提出了国家的大政方针，但它不是宪法本文。

　　序言中有三处提到“中国共产党领导中国各族人民”，都是用的叙述性语言，讲述历史事实和展望未来，并不是法律规定。

　　1982年宪法的正文，共分四章，第一章《总纲》，第二章《公民的基本权利和义务》，第三章《国家机构》，第四章《国旗、国徽、首都》，共138条，全都用的是规范性法律语言，这才是法律规定。但是，从第一条到最后一条，任何条款中都没有出现“共产党”一词，也自然就没有“中国共产党领导”的规定了。

　　为什么这样写？为什么不在宪法正文中明确规定中国共产党的领导？这当然不是文字的疏漏，而是老一辈共产党领导人和立法者深思熟虑的结果。

　　为了分析这个问题，有必要回忆一下1975年宪法，这部宪法是“文革”后期，左倾路线猖獗时制定的。它强调的是“无产阶级专政下继续革命”，否定“公民在法律面前一律平等”，宣扬以党代政、以党治国。这部宪法总共只有30条，在它的第2条、第13条、第15条和第16条中，都明文规定“中国共产党领导”，甚至在第26条规定：“公民的基本权利和义务”，首先是“拥护中国共产党的领导”。

　　更有甚者，在1970年9月6日，中共九届二中全会通过这个宪法的“草案”时，原文写的是“公民的基本权利和义务，是拥护毛主席和他的亲密战友林副主席，拥护中国共产党”。只因为过后不久，林彪“折戟沉沙”，草案的这些提法沦为历史笑柄，才在制订1975年宪法时把“拥护”毛主席和林彪的半句删掉了。

　　“文革”结束以后，在华国锋主持下，制定过一部1978年宪法。由于存在着“凡是”思想的影响，这部宪法的法律条文中仍多处出现“中国共产党领导”的词句，仍规定公民“必须拥护中国共产党的领导”。

　　1982年宪法是在中国共产党的十一届三中全会以后，清理“文革”错误，拨乱反正的思想基础上制定的。在全国人大会议通过制定本法前不久，1982年9月，中国共产党召开了第十二次全国代表大会，在这次会上通过了新的党章，新党章规定了“党必须在宪法和法律的范围内活动”。这是一项极其重要的原则，是中共党史上划时代的决定，党的十二大政治报告中还明白提示：“党不是向群众发号施令的权力组织”，“从中央到基层，一切党组织和党员的活动都不能同国家的宪法和法律相抵触”。当年主持新党章起草工作的胡乔木，在1982年9月13日答新华社记者问时说：“党是国家和人民的领导力量，但它并不凌驾于国家和人民之上，党是在宪法和法律的范围内进行工作”。

　　党在国家之内，党在人民之中，党的第十二次代表大会摆正了党和国家的关系，也摆正了党组织和人民群众的关系。正是在这种正确思想指导下，1982年宪法应运而生。

　　1982年宪法制定前两年，全国人大就接受了中共中央的建议成立了宪法修改委员会，吸收各界人士和专家、学者参加，经过多次认真讨论，通过了宪法修改草案。全国人大常委会公布了这个“草案”并组织全民讨论，征求各方面意见，集中群众智慧。同时，起草者也很重视外国的立法经验，关于宪法中写不写“中国共产党领导”，就是参照了外国的经验制定的。

　　当时，笔者所在的全国人大法制委员会，曾根据领导指示查阅了一百多个国家的宪法，发现世界上除了少数几个专制国家以外，没有哪个号称“民主”的国家，在宪法中规定国家由某党或某位大人物领导的。

　　“人民共和国”的含义，就是国家由人民做主，由人民共同管理，否则就不配叫“人民共和”。宪法和法律规定公民享有广泛的民主和自由权利，却又规定公民必须服从某党或某位大人物领导，这还能叫民主吗？这是把“主人”和“公仆”的关系颠倒了。世界上任何国家都有执政党，任何执政党都要推行自己的施政方针，动员人民一道来实现党的政治理想。但是，人民群众是否拥护执政党，这只能由人民自愿抉择，而不能由法律来规定。执政党执政的合法性，在于是不是得到大多数人民群众的拥护，人民群众可以选你，也可以不选你；以前拥护你的，以后也可能不拥护你，拥护不拥护全在于人民群众的自愿。党要提高执政能力，要研究提出正确的方针、政策、任务，要加强同人民群众的联系，党员要起模范带头作用，要做对群众的说服工作，争取人民群众的拥护，但是，决定权在人民手里。国家的一切权力属于人民，决不能用法律来限制人民的民主权利。

　　中国共产党曾经为中国革命和建设做出重大贡献，在人民群众中享有巨大的威信，党的领导人毛泽东曾经被亿万群众拥戴为“永远不落的红太阳”。但是，永远不犯错误的政党和领袖是不存在的，“大跃进”及随之而来的大饥荒导致三千多万人饿死，“文化大革命”伤害了亿万家庭，这些都是当时的领导者犯的极其严重的错误。当时，如果有一个政治机制，能够抵制这种错误就好了。

　　“文革”后，笔者有幸参加全国人大的许多会议，直接看到、听到主持人大工作的彭真、习仲勋、杨尚昆、彭冲等中央领导同志苦心思虑，讨论总结经验教训，防止“文革”这类错误重演。他们无数次告诫大家，一定要健全社会主义法制，以法治国。也就是说，要坚持反对“人治”，反对“以党治国”。

　　正是在总结经验教训、拨乱反正的思想基础上，修改制订1982年宪法时，断然删除了1975年和1978年宪法正文中所有关于“中国共产党领导”的词句，删除了“公民必须拥护中国共产党”的规定，也删除了马克思、列宁、毛泽东等个人的名字，无论这些人物多么伟大，宪法遵从的是“人民至上”的原则，拒绝把政党和个人置于国家和人民之上。

　　新宪法的条文中删除了“共产党”一词，却出现了“各政党”一词。众所周知，中国共产党人数百倍于八个民主党派的总人数，对国家的贡献更不知大多少倍。但是中国共产党在1982年宪法中也被列入“各政党”之内，这体现了各政党无论大小，在法律地位上一律平等，也体现了中国共产党没有任何特殊利益，一切以国家和人民的利益为依归。

　　经过这些修改，我国宪法焕然一新。依照法律，新的宪法一旦通过，旧的宪法即行废除。1982年12月4日，第五届全国人民代表大会第五次会议通过了现行宪法，当天就公布施行。旧的宪法早已不具任何法律效力，但奇怪的是，有些人迄今仍在沿用1975年宪法中的某些错误语言，这是否是极“左”思潮“阴魂不散”呢？

　　胡锦涛总书记在总结党的经验时说过：“一个政党过去先进，不等于现在先进；现在先进，不等于永远先进。”这是我党新一代领导人的实事求是的科学总结，和1982年制订现行宪法时的思路是一脉相承的。我们党要依靠正确的路线方针，依靠全党同志的共同努力，依靠艰苦奋斗的作风，依靠不断改革，与时俱进，来赢得广大人民群众的自觉拥护，而不应企图用法律条文把党的领导固定下来。

　　邓小平同志从来反对“以党治国”，他在1941年就写文章指出：“我们反对国民党以党治国的一党专政，尤要反对国民党的遗毒传布到我们党内来”。现时，有人仍坚持主张用宪法来规定“中国共产党的领导”，也就是用法律来要求人民必须拥护中国共产党，这正是“以党治国”观念的翻版。

　　我国现行的1982年宪法是一部好的宪法。但是，有了好的宪法不等于就有了宪政。彭真在1982年《宪法修改草案的报告》中说：“中国共产党将同全国各族人民一道，同各民主党派和各人民团体一道，共同维护宪法尊严和保证宪法实施；他还说：要“从政治上、组织上保证全体人民掌握国家权力，真正成为国家的主人”；要“从法律上和事实上，保证我国公民享有广泛的真实的自由权利”。他在多处讲，要“真正的”、“真实的”，是否为提醒大家要防止某些人可能用“虚假的”和“伪装的”手法，在明里暗里抵制和侵犯人民的民主、自由权利呢？

（作者为全国人大常委会法制工作委员会研究室原主任）

刘海明

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