台湾地区检察机关的公信力是如何建立起来的

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2010-09-15 《人民检察》2010年第17期（九月上）
　　
台湾地区检察官职业道德与公信力建设
——访最高人民检察院检察理论研究所副所长谢鹏程博士

　　检察官职业道德，就是由反映检察工作特点和要求，体现检察官职业品质和荣誉的理想信念、价值追求、道德情操、道德原则和道德规则等组成的职业道德体系。它既是对检察人员在职业活动中思想和行为的要求，又是检察职业身份对社会所负的道德责任与义务。台湾地区的检察制度深受大陆法系的影响，但在检察机关的设置上，与我国大陆地区的检察体制不同，虽然经过1980年的司法改革，实行“审检分隶”，即法院隶属于司法院管辖，检察署则隶属于法务部领导，但在体制上仍然实行“审检合署”。近年来，随着台湾地区前领导人陈水扁舞弊案件的曝光和查处，台湾地区检察官的身影频频出现在各大媒体，台湾地区检察官以秉公执法和刚正不阿的司法形象，良好的职业操守和优秀的专业素养赢得了良好的口碑，给人们留下了深刻的印象。近日，本刊记者就台湾地区检察官的职业道德问题，采访了最高人民检察院检察理论研究所副所长谢鹏程博士。


　　记者：这几年我国台湾地区检察官的办案风格和职业操守让内地法律人特别是检察官颇多感慨。谢博士是怎么看的？

　　谢鹏程：首先，我们应当肯定，近十几年来我国台湾地区检察官的职业声誉日益上升，检察公信力逐步增强，值得关注和借鉴。其次，台湾地区检察官职业道德规范即《检察官守则》是在其司法道德自新运动中发展起来的，也是其道德自新运动的一部分。我们不仅要对1996年版的《检察官守则》与2003年版的《检察官守则》进行对比分析，而且要把《检察官守则》放在司法道德自新运动的背景下，结合其道德实践，进行分析。最后，探讨如何借鉴，我们必须结合大陆地区的司法实际，特别是诉讼程序、司法体制和政治体制，进行具体分析。要借鉴，但不能照搬照抄。


　　记者：台湾地区司法道德自新运动是怎么开展起来的呢？

　　谢鹏程：台湾地区司法职业道德的发展大致上可以1989年为界划分为前后两个阶段。在1989年代以前，司法职业道德水平总体上不高，司法公信力也比较低。1988年，台湾“司法厅第四厅厅长”吴天惠的夫人苏岗律师在检察官陈松栋拒绝受贿时说了一句话：“我就不相信，台湾还有不收钱的检察官。”（参见《法制周末》2010年6月24日第5版）这句话不仅以极端的方式反映了台湾地区当时的司法职业道德状况，而且使台湾整个司法界蒙羞，引起了台湾司法界的普遍震怒。道德自新运动大概由此兴起。1989年1月11日苏岗被逮捕，成为道德自新运动的标志性事件。当然，此前，有谢启大发动的“还我们一个纯净的审判空间”运动，也有不少检察官坚持独立办案的典型案例。此后，每过一段时间（有时几个月，有时几年），都有一些检察官忠于法律、坚持独立办案的典型案例引起媒体的关注，同时，也有一批又一批的司法官因违反职业道德而受惩戒。正是在这个惩恶扬善的道德自新运动中，检察官的职业形象树立起来了，《检察官守则》制订出来了。2003年版的《检察官守则》是检察官职业道德水平发展到一个新阶段的产物。


　　记者：《检察官守则》是何种性质的文件？

　　谢鹏程：它是由台湾地区“法务部”制订的官方文件，具有内部行政命令或者检察管理制度的性质。从其实施机制来说，它是检察官自律与监察等机关监督实行相结合的，具有道德与纪律双重性质。从其内容来说，它既有原则性、倡导性、思想性等诉诸良心的软规范，也有操作性、规范性、强制性、惩罚性等诉诸强制执行的硬规范，可以说是，软硬兼备的职业道德规范体系。从其调整范围来说，它既有职务活动的规范，也有非职务活动（即与职务相关的日常生活）的规范，因而是一部全面的职业生活规则大纲。


　　记者：2003年版的《检察官守则》与1996年版的《检察官守则》相比，有哪些发展呢？

　　谢鹏程：两者相比，2003年版《检察官守则》的发展或者特色可以用“严、细、高”三个字来概括。一是“严”。它是在台湾地区检察官职业道德的正气基本树立的条件下修订的，是对社会和检察官职业群体向更加严格的标准看齐的普遍要求的反应。无论是在自律的要求上，还是在他律的标准上，都比前一版本严格得多，甚至被认为是公职人员职业道德规则中最为严厉的。譬如，第19条第3款规定：“检察官基于礼节而赠受财物须合于节度，不应使他人产生不当之联想。”二是“细”。它是适应惩戒检察官违反职业道德行为的需要，是为了给惩戒违反职业道德行为提供更加准确、具体的依据而修订的。1996年版只有8条，2003年版则大幅度地增加条文至21条，而且有一些条文之内又分若干款或者项。基本上改变了原来指导性、模糊性、抽象性、概括性较强的状况，明显地增强了可操作性、具体性和约束力。在这个意义上说，在其道德指引性得到保持的同时，纪律约束力得到加强。譬如，第15条第2款规定：“检察官受邀之应酬活动，事先可疑有特定目的或涉及利益输送等不当情形者，不得参与；如于活动中发现有前开情形者，应立即离去或采取必要之适当措施。”三是“高”。它是检察官职业道德基础已经巩固的条件下修订的，是塑造更高、更好、更强的职业形象的普遍意愿的一种表达。譬如，第21条规定：“检察官应精研法令，并随时充实办案所需知识技能，以掌握社会动向及最新犯罪型态，打击犯罪。”这就对检察官的专业素质提出了更高的要求。


　　记者：台湾地区《检察官守则》的内容也涉及领导体制和工作原则，比如第七条规定：“检察官应遵守检察一体原则，服从检察总长、上级检察长及所属检察长之指挥监督”。请您谈谈台湾地区检察官守则为何强调“检察一体原则”及其内容？

　　谢鹏程：对于这个问题，我认为应当从三个方面来看，首先，该守则中虽然规定了检察一体原则，但是重心并不在于建构或者加强检察一体制，而是要明确检察官的职业特点和行为规范，加强检察官的整体合力，对抗外部的干扰。个别检察官坚持依法独立办案，固然很重要，是职业操守的体现，但是面对强大的政治压力和社会舆论压力时，往往难以顺利履行职责。其次，近年来，台湾地区许多检察官以特立独行、不服从上级指示见称于世。这些针对不正当行政干涉而发生的案例，对社会和检察官都产生了一定程度的误导。其实，在台湾地区的检察体制中，在检察系统内部实行检察一体原则，在相对法院的关系中实行检察独立原则。这是由台湾地区2008年修订的《法院组织法》（台湾地区没有专门的检察院组织法，有关内容规定在法院组织法之中）第61条（检察独立）和第63条（检察一体）所明确规定的。《检察官守则》强调检察一体原则，既有法律根据，也有一定的针对性。最后，关于检察独立与检察一体的关系，在大陆法系包括我国的台湾地区都存在较大的理论争议。在2003年修订《检察官守则》和2008年修订《法院组织法》之前，有一种比较强烈的呼声即加强检察官的独立性，在承认检察一体原则的前提下，要求规定上级检察官（检察长）对下级检察官下达命令必须书面化，以限制上级检察官的指挥权。但是，立法时并没有采纳这一主张。这与台湾地区存在的另一种更为强大的理论倾向即检察机关应当与审判机关严格区分开来有很大的关系。最近，台湾地区正在酝酿《法官法》的修订，大有淡化检察官司法属性的倾向。


　　记者：职业道德的遵守，关键在于职业人员形成内心自律，这也是道德调整行为的方式所决定的。我们注意到，台湾地区《检察官守则》的语言简洁，在条文中多使用“不得”的禁止性规定和“应当”的命令性规定，请您谈谈这种严肃的语言特色，在心理上对职业检察官执法的影响力？

　　谢鹏程：这个问题与前面所谈《检察官守则》的性质相关。正如您所说，道德是靠个人自律（良心）和社会舆论来保障实行的。这是道德与纪律、法律的一项重要区别。但是，职业道德就有所不同了。它是特定行业组织的自治形式，是维护职业群体整体形象和利益的规范体系，因而有一定的组织机构来保障其实施。一般的行业自治也没有以强制力为后盾的惩罚权，最严厉的处罚也不过是开除其参加该自治组织的资格。不过，对于公职人员职业道德来说，其惩戒的严厉性又前进了一步，因为它有专门的国家机关（监察等）来监督和执行，这本身就具有一定的强制性，而且处罚的内容和范围比一般的行业自治组织要宽泛一些、严厉一些。另外，《检察官守则》是“法务部”制定的职业道德规范，具有行政管理的性质。因此，其中有比较多的禁止性规范是必要的、合理的。当然，限制性、禁止性规范在表述上比较明确，不仅有利于检察官掌握和自律，也有利于执行机关据以惩戒违反职业规范的行为，对职业道德的实施具有积极的促进作用。


　　记者：请您从宏观上谈谈检察官职业道德如何养成？

　　谢鹏程：检察官职业道德的养成机制主要有自觉自律、激励先进、惩戒违规行为三个方面构成。自觉自律是指检察官个人学习、理解、接受并遵守职业道德，自觉地把职业道德的要求转化为个人内心的信念、良心和准则。学习的过程主要靠自觉，必要时也可以通过宣传、讲解和灌输，营造良好的环境和氛围，有效地督促和引导检察官认识和掌握职业道德。激励先进，是指检察机关发现、表彰、宣传检察官模范践行职业道德的先进事迹，树立道德榜样，感召和引导检察官群体，动员和激励各个检察官争先创优，形成普遍遵循职业道德规范的风气。激励先进是发扬职业道德、弘扬正气的积极行动，是有组织地、自觉地贯彻和推进职业道德实行的活动，是一种正面引导、舆论导向。惩戒违规行为，是指负有监督和保障职业道德执行职责的机构通过惩戒违反职业道德的行为，鞭策和教育落后分子，甚至清除严重违规人员，维护职业道德的尊严和权威性，以儆效尤的制裁行为。在自觉自律、激励先进和惩戒违规行为这三者中，自觉自律是检察官的自主行为，是职业道德养成机制的基础，也是职业道德实行的主要力量所在；激励先进和惩戒违规则是检察机关的组织行为，是职业道德的推进和保障机制，也是职业道德实行的手段和措施。


　　记者：台湾地区检察官的自觉自律机制有什么特点？

　　谢鹏程：由于台湾地区近十几年来兴起了道德自新运动，这是一种集体的道德觉醒。它虽然属于自觉自律的范畴，但是有两个特点：一是由个人觉悟到集体觉悟，形成了一种强大的道德氛围，这种氛围的感召力量使每个检察官都受到强烈的震憾和教育；二是针对不良的道德声誉和职业形象，展开了深刻的反省，敢于面对过去，敢于告别过去，大有凤凰涅盘、烈火中新生之势。这种以反省为基础的、集体性的自觉自律往往具有比较大的影响力、比较广泛的感召力。


　　记者：违反《检察官守则》将要承担何种责任？有没有案例可以介绍一下？

　　谢鹏程：台湾地区新旧两个版本的《检察官守则》都没有规定惩戒程序和惩罚措施，惩戒检察官所依据的法律和规则不限于《检察官守则》。换言之，《检察官守则》只明确了职务活动和非职务活动的行为模式，而没有关于责任、制裁的条款。它必须结合法律、行政法规和公务员纪律等规范来追究责任。台湾法律网（http://www.lawtw.com）上披露了二十多桩对法官、检察官的弹劾案文。我们不妨援引2002年12月26日弹劾台湾台北地方法院检察署调台湾高等法院台中分院检察署办事检察官陈舜铭案的案由和适用法律条款的部分内容：“台湾台北地方法院检察署调台湾高等法院台中分院检察署办事检察官陈舜铭，虽然已与王淑贞结婚，然仍与张美惠在台中同居生子，又与廖月娇同居；复未向主管机关申请许可，并签报机关首长核准，竟假赴东南亚等地旅游名义，二度擅赴大陆地区；更利用检察官身分，向台湾板桥地方法院检察署承办人不当关说请托，使其友人之执行案件得暂缓发监三个月；另又利用检察官身分，循情介入廖月娇与他人之债务纠纷案件，及擅命警方提供廖月娇之前科素行资料，违失情节重大，爰依法提案弹劾。……显已违反公务员服务法第五条、台湾地区与大陆地区人民关系条例第九条第一项、台湾地区人民进入大陆地区许可办法第七条、第八条、第十四条及检察官守则第二点、第五点等规定，情节重大，严重损及检察机关形象，法务部移送本院审查，因而请本院建议公务员惩戒委员会，对陈员作撤职之处分。爰依宪法第九十七条第二项及监察法第六条，提案弹劾，移请公务员惩戒委员会审议，依法严惩。”从这里我们可以看出，首先，违反《检察官守则》的行为往往同时触犯其他法律、行政法规和纪律条款，处罚程序和处罚措施都是由其他规范性文件来规定的。其次，惩戒程序大致是由监察院提出弹劾案，会商法务部后，由司法院公务员惩戒委员会审议和决定。


　　记者：从台湾地区惩戒检察官违规行为的一些案例来看，有什么特点？

　　谢鹏程：上述陈舜铭案是相对比较简单的，主要涉及非法同居、擅自赴大陆地区、受人请托干扰办案、利用职务干涉债务纠纷等。台湾监察院弹劾任鸣巨法官、林政宪法官、翁宏在检察官、杨文庆检察官、李吉祥检察官弹劾案文中案由部分载明：“任鸣巨等五人均系龙马高尔夫球队之队员，与掏空汇丰证券公司资产之该公司总经理陈谦吉经常出国球叙。任鸣巨在股市投入巨额资金除委由陈谦吉操作外，并利用上班时间，自行进出股市下单买卖股票及投资股票未依规定办理公职人员财产申报；林政宪经常利用上班时间买卖股票；翁宏在向陈谦吉借贷巨额款项，并利用上班时间买卖股票及借款债务未依规定办理财产申报；李吉祥及杨文庆利用上班时间买卖股票。均有重大违失，事证明确，违反公务员服务法第二条、第五条之规定，爰依法提案弹劾。”这五个法官和检察官主要涉及利用上班时间买卖股票、借贷巨额款项、未按规定申报财产。再如，2003年高雄地院庭长赵家光、法官陈信伍、李怡谆、检察官陈正达等四人喝花酒，遭监察院弹劾。从上述这三个案例看，一些在我们看来不太严重的违规事实和情节都受到严肃查处，可见其惩戒的严厉性和违规的必罚性。这样雷厉风行的惩戒对于纠正歪风，树立正气，维护职业道德，具有极大的作用。


　　记者：培养检察官职业道德，提高检察官的职业道德水平，已经成为提高我国检察机关司法水平的重要因素和条件。目前，我国大陆地区检察官的行为规范已经形成了一个多层次的体系，尤其是2009年9月，《中华人民共和国检察官职业道德基本准则（试行）》颁布实施，标志着大陆检察官道德建设步入了一个新阶段，请问，在检察官职业道德建设方面，海峡两岸有哪些方面可以互相借鉴？

　　谢鹏程：台湾地区的诉讼程序、司法制度和政治制度与大陆地区有很大的不同，大陆地区的经济社会发展水平与台湾地区也存在一定的差别，这些因素决定了两地的检察官职业道德准则在内容上、实施机制上都有所不同。尽管如此，台湾地区检察官职业道德建设和公信力建设的做法，有三点值得我们思考和借鉴的：一是台湾地区这些年司法公信力上升，得力于其“道德自新运动”，对勇于坚持职业道德者加官晋爵，如黄世铭因其司法品格操守被任命为台湾总检察长；对于损害司法声誉的司法官严加惩戒，如施茂林等。我国内地司法机关在树立正典型方面、职业道德教育方面着力不少，但在惩戒的严肃性上远不如台湾地区。褒奖与惩戒两手对于更新司法职业道德都不可少，一手硬、一手软，效果就出不来。二是有令必行、有禁必止是贯彻职业道德的重要机制。台湾地区一批又一批地公开弹劾司法官并没有出现我们经常耽心的损害司法队伍整体形象的结果，相反地，表明了司法机关的决心和恒心，效果是积极的、对每一位司法官都是有力的警示。最高人民法院和最高人民检察院都出台了职业道德规范和纪律，号召性、倡导性多于实务性、执行性，结果容易导致有令不行、有禁不止，使职业道德和职业纪律等制度失灵，人民群众对司法的期待和信任没有明显增强。三是有错必罚、有功必奖是对司法人员最好的保护和最大的爱护。我们常说，党组织培养一名干部特别是高级干部不容易，不能因为一点小事就处分，影响了他们的进步，结果小错不惩，往往酿成大罪；小弊不除，风气难正。看看台湾弹劾文，便知其中有多少事，如果发生在内地，都会不了了之，而台湾则慎重其事，严肃处理。正如商鞅所言，重其轻者，则重者不至。当然，大陆地区推行检察官职业道德有自己的成功经验和做法，应当坚持。譬如，正在实行的“恪守检察职业道德、促进公正廉洁执法”主题实践活动，就是一场很好的弘扬职业道德的活动，在此基础上逐步建立检察官职业道德建设的长效机制，检察机关的职业形象就会逐步改善，检察公信力就会逐步增强。

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这篇举的例子像什么检察总长黄世铭、《检察官守则》都是假的!

台湾的检察官如果有公信力的话，是因为在制度设计上检察官在公、检、法的三角关系中地位很高。

首先，在人员养成与素质上，和法官相等，可以和法院对抗；

另一方面，台湾的检察官是“侦查主体”，警察只是辅助机关，检察官可以压制和过滤掉警察侵害人权的不当侦查，警察没有“终结侦查”的权力。

而且检察官受到“法定原则”的支配，只要有人去检察署按铃申告、符合法律要件，原则上检察官就必须发动侦查，可以指挥警察主动办案，不让政府或是谁吃案。

大陆的的问题应该是，检察机关根本是如同“鸡肋”般的存在：
1.帮公安机关侵害人权的不当侦查背书；
2.案子被吃掉是常态，比如什么双规制度的；
3.很少看到检察官侦查案件，没有主动性、积极性，检察机关好像只是在作类律师一样的工作，好像对警察没有指挥监督权；
4.政法委由公安警察首长当书记，造成检察机关被警察领导，根本颠覆掉大陆法系国家设置检察制度监督警察的本意。

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有空可以來台灣看看強姦案的判決

相信對台灣的民主會有信心